Постепенно появляются законопроекты в рамках реализации предложений последнего президентского послания Дмитрия Медведева. Однако среди них по-прежнему нет самого главного и самого скандального законопроекта — о новой избирательной системе на выборах Государственной думы. Почему его нет до сих пор — в общем-то, понятно: предлагаемая экзотическая т. н. биноминальная система носит откровенно антидемократический и манипулятивный характер.
Причем выбор из различных манипулятивных вариантов именно такого, вероятно, призван максимально запутать граждан, чтобы никто не понял, о чем, собственно, идет речь. А когда участники политического процесса и граждане поняли бы суть новой системы, было бы уже поздно.
Описана новая система в послании была так, что это сразу вызвало разные трактовки того, как это может быть реализовано. Президент заявил: «Считаю целесообразным для укрепления связей депутатов с избирателями ввести пропорциональное представительство по 225 округам. Эта мера позволит каждой территории иметь своего непосредственного представителя в парламенте». Часть представителей его команды тут же откомментировала это как смешанную систему (225 депутатов по округам и 225 по партспискам), однако несколько позднее другие представители президентской команды подтвердили, что речь идет о т. н. биноминальной системе — 225 двухмандатных округов, внутри которых формально конкурируют партийные списки. По такой логике, «пропорциональной» можно считать любую систему, если в бюллетене вначале название партии, а потом указано, кто в ее списке, даже если это список из одного человека, а мажоритарной — систему, где все наоборот (в бюллетене указаны в первую очередь кандидаты, а затем кто ими выдвинут). То есть те, кто писал послание, очевидно, полагают, что «пропорциональная система» может быть даже в одномандатном округе. Однако с точки зрения здравого смысла и самого значения слова «пропорциональность» такая двухмандатная система не может быть пропорциональной по определению.
Главное отличие такой «пропорциональной системы в двухмандатных округах» от иного варианта пропорциональной системы состоит в том, что внутри двухмандатного округа шанс получить мандат имеет только партия, которая получает на его территории примерно 30—35% голосов
(формально 100% делить на два — это, конечно, примерно 50%. Однако часть бюллетеней неизбежно будет недействительной, часть отдана за другие «партийные списки», поэтому реальная цена мандата в любом случае будет менее 50%). Если партия получает в округе более 65—70% голосов, то она получает в округе оба мандата. В результате такой схемы даже партия, которая по всей стране имеет поддержку 10—15%, может остаться вообще без единого мандата. А формально лидирующая даже с 35% партия (именно таков примерно был реальный результат «Единой России» на выборах в декабре 2011-го в регионах с относительно нормальным соблюдением процедур голосования и подсчета) может получить гипербольшинство, если в каждом из округов занимает не ниже второго места. А больше половины мест ей обеспечат отдельные регионы, где она устойчиво имеет по формальным результатам 65—70%. Если брать итоги 4 декабря 2011-го, то это такие регионы, как Чечня, Мордовия, Дагестан, Ингушетия, Карачаево-Черкесия, Тува, Кабардино-Балкария, Татарстан, Ямало-Ненецкий и Чукотский автономный округа, Башкирия, Северная Осетия, Калмыкия, Тамбовская, Кемеровская, Саратовская области. Близки к ним Астраханская, Тульская, Тюменская области, Адыгея и Коми. Все это можно смело называть зоной электоральной аномалии (в одних она устойчивая, в других явная «заслуга» новых губернаторов). В результате даже с падающим процентом партия-лидер легко при такой электоральной географии получает в парламенте две трети мест.
Григорий Голосов, одним из первых анализируя последствия введения подобной системы, взял для анализа итоги ее применения при «позднем Пиночете» в Чили при переходе к демократии в 1989 году. Тогда ее целью тоже было сохранение любой ценой поддерживавших Пиночета партий на важных политических ролях — им нужно было обеспечить как минимум твердое второе место. Григорий Голосов дает прогноз, что за счет растаскивания голосов большим числом новых «малых партий» эта система может сохранить места в парламенте и иным нынешним парламентским партиям (КПРФ, «Справедливой России» и ЛДПР). Я позволю не согласиться с этим выводом Голосова, так как последствия применения той или иной избирательной системы в конкретной стране всегда нужно рассчитывать с оглядкой на конкретную электоральную географию.
Так, известно, к примеру, что мажоритарная система относительного большинства далеко не всегда ведет к двухпартийности, если в разных частях страны доминируют разные наборы партий.
При нашей отечественной электоральной географии при такой «биноминальной» системе относительно значимое помимо партии власти представительство в состоянии сохранить лишь КПРФ.
Все иные партии получат лишь отдельных представителей: при такой системе мы, скорее всего, вообще не увидим в парламенте ЛДПР (Жириновскому даже будет сложно найти регион, где он сможет как кандидат партии занять место не ниже второго), как не увидим в значимом объеме «Справедливую Россию» (лишь ее отдельные представители из числа местных харизматиков смогут стать депутатами). Вообще при такой системе, во-первых, резко возрастают риски «обезглавливания партий» — возникновения ситуации, когда лидеры партии не могут стать депутатами, а вместо них избираются люди внутри партии из второго эшелона, то есть с малой федеральной, но с хорошей локальной известностью. Во-вторых, при такой системе проигрывают почти все партии, ярко идеологически окрашенные, у которых устойчивый процент общероссийской поддержки, но его сложно хотя бы в одном регионе локализовать до уровня пусть и второго места по популярности. Скорее всего, при такой системе мы не увидим в парламенте многих людей, потому что им будет сложно выиграть конкретные округа. Это может быть парламент без Явлинского, Немцова и т. д. и т. п. То есть при нынешнем (сегодняшнем) электорально-географическом раскладе это будет ситуация одной большой фракции, одной маленькой и взвеси из отдельных представителей иных партий.
Однако сомнительно, что поставленные инициаторами задачи будут решены такой ценой. Уж больно «пирровой» окажется победа. Несомненно, что проведение выборов по таким правилам и явное несоответствие общественных настроений и полученного результата создаст у граждан ощущение очередного обмана и еще больше дискредитирует политическую систему.
Мифологическая двухпартийность
Почему из всех иных вариантов, позволяющих партии власти в условиях падения рейтингов сохранять формальное большинство по результатам выборов (к примеру, смешанной несвязанной системы, которая тоже помогает партии-лидеру, которая плюсует к мандатам по спискам львиную долю выигранных мажоритарных округов), выбрали, судя по всему, именно «биноминальную» систему? Помимо названной цели запутать (обмануть) граждан экзотическим вариантом есть и еще одна вероятная цель:
целый ряд технологов власти искренне верят, что стране нужна двухпартийная система. И действительно, биноминальная система сегодня сработала бы именно на вариант «Единая Россия» против КПРФ. Фактически бы страну толкали к «развилке-96»: или мы, или коммунисты. Однако рискну предположить, что вывод граждан в новой ситуации был бы другим: уж лучше коммунисты.
Сфабриковать «искусственную двухпартийность» не получится: при бесправных представительных органах власти (а полноценных партийных систем без парламентаризма не бывает) это будет такая же партийная показуха, как и в прежние годы «суверенной демократии». Кроме того, фактическое принуждение граждан к вступлению в партии, взгляды которых они не разделяют, исключительно с целью избраться (ведь право на самовыдвижение гражданам никто возвращать, судя по всему, не собирается) любой ценой и дальше будет вести к их обезличиванию. Просто поток «кандидатов-попутчиков» самых разных взглядов хлынет в КПРФ в новых условиях с невиданной силой. И вместо полноценных партий получится окончательное превращение того, что есть, в партийную имитацию.
На самом деле «чистых двухпартийных» систем, за исключением некоторых островных карибских стран, практически нигде в мире нет. Почти всегда есть и иные сильные фракции кроме двух основных, а в США уникальная и не воспроизводимая нигде больше система, где каждая общеамериканская партия юридически конфедерация 50 партий 50 штатов (чтобы такую систему создать, нужно воспроизвести и американский федерализм, и американскую избирательную систему, и американскую политическую культуру). Так что
мечтания отдельных более или менее политически образованных чиновников иметь «двухпартийную систему как в США» — признак ограниченной компетентности и политической адекватности.
Выше уже упоминалось, что даже «классическая» мажоритарная система далеко не всегда ведет к двухпартийности.
Ложные дилеммы мажоритарного и пропорционального
Важно напомнить еще об одном факте. Вроде бы это и известно, и эксперты постоянно стараются об этом говорить, но примитивизирующие реальность штампы массового сознания и массового образования очень сильны. Известная дилемма «мажоритарная» или «пропорциональная» система во многом является ложной. На практике существует огромное количество избирательных систем в рамках этой условной дихотомии, а также множество иных систем, комбинирующих те или иные элементы мажоритарных и пропорциональных выборов. Есть целый ряд конкретных электоральных механизмов (число избираемых лиц; способ голосования и форма бюллетеня; способ определения победителя и т. д.), которые в разных комбинациях могут создавать самые различные системы с различными свойствами. Причем закономерности их применения во многом связаны именно со стимулами, которые создает каждый электоральный механизм по отдельности.
Предлагаемая «биноминальная» система — явный пример того, что, формально именуясь «пропорциональной в двухмандатных округах», на практике она вообще не является пропорциональной.
Есть множество вариантов — например, система «открытых» списков, панашаж (когда можно отмечать кандидатов в списках разных партий), преференциальные системы (когда можно ранжировать кандидатов или партии в зависимости от симпатий избирателя — такая система может быть и при партсписках, и в мажоритарных округах) и т. д. Смешанные системы бывают связанные и несвязанные. Но самое главное — избирательное законодательство в узком смысле, то есть собственно законы о выборах, является лишь частью избирательного законодательства в широком понимании, которое включает в себя законодательство о политических партиях. А более широкий контекст создает заложенная в конституции страны система норм и стимулов в виде той или иной конфигурации государственных институтов. И все это можно оценивать только в комплексе.
В каждой стране пытаются найти свой баланс, который бы отвечал местным особенностям и традициям и позволял бы обеспечивать представительно как локализованных географически, так и не локализованных групп избирателей. Поэтому
важно не то, за кого формально голосуют избиратели — что первым идет в бюллетене, имя кандидата или название партии, а то, насколько правила выборов позволяют получать адекватный общественным настроениям результат.
Так, в условиях мажоритарной системы можно создать такую систему регистрации кандидатов, что граждане фактически будут лишены права свободно баллотироваться, а при пропорциональной избирательной системы многое зависит от того, до какой степени закон позволяет гражданам свободно создавать партии и насколько результаты искажаются правилами определения победителей.
Загадки и ловушки новой системы
На самом деле в том, как в России будет реализована т. н. биноминальная система (если ее инициаторы не дадут заднего хода и не изменят концепцию в процессе), остается целый ряд загадок. Так, непонятно, что будет с общероссийским заградительным барьером для партсписков (сейчас 7%, со следующих выборов по принятому в 2001 году закону должно быть 5%) при такой системе. По нормальной логике в таких условиях заградительного барьера в каждом из округов вообще быть не должно. Но проблема в том, что создатели российского закона о партиях увязали с голосованием по «партийному бюллетеню» в масштабе страны вопрос государственного финансирования партий (сейчас голоса, поданные за партию, набравшую более 3% голосов, умножаются на 20 рублей — именно столько эти организации ежегодно получают из госбюджета).
Есть риск, что может выплыть «турецкий» вариант — исключение из итоговых результатов по многомандатным округам представителей партий, не преодолевших общенациональный заградительный барьер. Великое национальное собрание Турции состоит из 550 членов и избирается на четырехлетний срок по пропорциональной системе представительства с региональными списками кандидатов и 10-процентным национальным порогом. Вся страна разделена на 85 привязанных к границам провинций территорий, каждая из которых является многомандатным округом, где конкурируют партсписки, выдвинутые общетурецкими партиями. При этом три крупнейших города разделены на несколько округов: Стамбул — на три (от них избираются 30, 27 и 28 депутатов соответственно), Измир (два 13-местных округа) и Анкара — на два (один на 15, другой на 16 мест). В целом по стране в подобных многомандатных округах избирается от двух депутатов (таких округов всего 13) до 30 (один из трех стамбульских округов). Есть единственный одномандатный округ.
Для участия в выборах партия должна представить полный список кандидатов в более чем половине провинций. То есть партия, набравшая на выборах менее 10% всех действительных голосов по всей Турции, не получает депутатских мандатов, даже если она одержала победу в одном или нескольких округах. В результате в 2008 году в Европейском суде по правам человека рассматривалось дело «Юмак и Садак против Турции». Заявители жаловались на то, что в 2002 году не были избраны в парламент Турции от Демократической народной партии (ДНП) в регионе Ширнак через установление общегосударственного 10процентного избирательного барьера. Хотя в результате голосования ДНП получила в этом округе около 46% голосов избирателей, на общегосударственном уровне она не достигла 10%. В итоге из трех парламентских мест, предназначенных для региона Ширнак, два места получили кандидаты от Партии справедливости и развития, которая в этом регионе получила 14,05% голосов, а третье место досталось независимому кандидату Татару, набравшему здесь лишь 9,69% голосов избирателей. В итоге суд высказал мнение, что 10-процентный избирательный барьер является слишком высоким, и посоветовал его снизить в будущем. Подобная ситуация в провинциях Турции возникала неоднократно.
Но даже такая не самая демократическая по причине 10-процентного барьера и исключения кандидатов от непрошедших партий в округах турецкая система при этом защищает права независимых кандидатов. И для партий, и для них реальная цена мандата в многомандатном округе есть число голосов, позволяющее получить хотя бы один мандат. В результате многие представители не имеющих шанс пройти общенациональный барьер партий изначально баллотируются как независимые кандидаты.
Как сохранить госфинансирование партий, если не вводить вообще общенационального заградительного барьера, чтобы не попасть в «турецкую ловушку»? Потребуется изменить решение вопроса о барьерах (критериях) доступа партий к получению государственной поддержки и принципах ее выделения.
Здесь возможны, в частности, следующие варианты: суммирование голосов партии в разных округах, оказание равной поддержки всем зарегистрированным партиям или всем попавшим в парламент партиям (т. н. эгалитарный принцип финансирования); есть вариант учета при выделении финансирования также результатов региональных и местных выборов через синтетические формулы и т. д.
Выбор варианта барьера доступа к государственным ресурсам является принципиальным вопросом с точки зрения того, что законодатели конкретной страны сочли основной целью создания своей системы государственной поддержки. Либо это максимально широкие возможности для появления новых проектов, облегчение процесса «входа в систему» и предоставление проигравшим «второго шанса», либо, наоборот, стремление к консервации системы и ее самовоспроизводству.
Наконец, исходя из отечественного опыта, где концепция менялась много раз, не исключено, что в законе мы увидим совсем не уже формально объявленную биноминальную систему, а лишь деление партсписков при прежнем варианте пропорциональной системы на 225 территориальных групп.
Что взамен?
Завершая эту довольно сложную для неподготовленного читателя тему, важно ответить на ключевой вопрос: а что можно предложить взамен различных вариантов политических манипуляций?
За последние годы среди экспертов по выборам доминируют два варианта решения проблемы избирательной системы, каждый из которых имеет свои достоинства.
Вариант первый — разделение страны на ряд довольно крупных по размерам многомандатных округов, внутри которых конкурируют партсписки и независимые кандидаты. В каждом таком округе партия преодолевает барьер по отдельности. Подобная система есть в Бразилии, где каждый штат — это отдельный пропорциональный округ и никаких общенациональных заградительных барьеров здесь нет (на один штат приходится в результате от 8 до 70 членов палаты депутатов). И никто не говорит, что это умаляет национальный суверенитет Бразилии. Число распределяемых мандатов в округе — важнейшее условие пропорциональности распределения.
Вариант второй излагается в проекте Избирательного кодекса, который разработала ассоциация «Голос». Это вариант смешанной связанной системы. От существовавшей в России до 2003 смешанной несвязанной системы (при несвязанной системе победители по партспискам и округам определяются независимо друг от друга) он отличается тем, что мандаты по спискам делятся с учетом голосования в округах. Это схема отдаленно напоминает германскую. В Германии каждый избиратель имеет два голоса. Первый голос отдается кандидату в округе по мажоритарной системе относительного большинства (на выборах 2009 года округов было 299), второй голос влияет на прохождение в бундестаг так называемых 16 земельных списков партий, исходя из установленной законом численности бундестага, которая в два раза больше, чем число мажоритарных округов. Эта доля определяется от общей названной численности бундестага. Если по второму бюллетеню выясняется, что доля мест партии в бундестаге должна быть выше, чем получено мест в округах, то «недостающие» мандаты получают кандидаты из партийного списка. Однако если какая-либо партия получила в избирательных округах больше прямых мандатов, чем это ей положено по доле «партийных» голосов, то она сохраняет за собой эти «сверхмандаты». В таком случае общая численность бундестага становится большей, чем предусмотрено законом (как правило, эти «сверхмандаты» обычно получает баварская ХСС). Так, в 2009 году вместо положенных 598 депутатов в Бундестаг было избрано 622 депутата. Такая система возможна, так как число депутатов бундестага является «плавающим».
В России в отличие от Германии число депутатов парламента является фиксированным — 450. Поэтому методику распределения «Голос» предлагает несколько другую. Вначале определяется, сколько в округах избрано независимых кандидатов и представителей не прошедших общенациональный заградительный барьер партий. Затем это число вычитается из 450, остаются мандаты, распределение которых идет с учетом «партийного бюллетеня». Если некая партия по «партийному бюллетеню» должна иметь, допустим, 100 мест, а в округах у нее избрано 80 депутатов, то из партсписка она получает дополнительно 20 мест. Если же возникает ситуация, когда в округах от партии избрано больше депутатов, чем данной партии положено по определяемой «партийным бюллетенем» квоте (например, 120 вместо 100), то тогда она из получения дополнительных мест по партспискам исключается и дополнительные мандаты между остальными прошедшими барьер партиями распределяются заново уже без ее участия.
Какой вариант выбрать — условно бразильский или модифицированный немецкий — на самом деле не так уж и важно. Важно, чтобы избирательная система одновременно обеспечивала равномерное представительство как территориальных, так и идеологических интересов.
Кроме того, в любом случае важно, чтобы система защищала права и беспартийных избирателей. Не стоит забывать, что это часть международных обязательств России, о чем деликатно стараются не вспоминать. Статья 20 Всеобщей декларации прав человека, принятой Генеральной ассамблеей ООН 10 декабря 1948 года, однозначно гласит: «Никто не может быть принуждаем вступать в какую-либо ассоциацию». Статья 7.5 документа Копенгагенского совещания Конференции ОБСЕ по человеческому измерению, принятого в 1990 году (т. н. Копенгагенский документ), гласит, что «государства-участники… уважают право граждан добиваться политических или государственных постов в личном качестве или в качестве представителей политических партий или организаций без дискриминации».
Не стоит забывать: избирательная система существует не ради партий, а ради создания эффективной системы представительства интересов общества и граждан.
Так как сами политические партии в данном вопросе, как правило, оценивают те или иные решения и конкретные избирательные механизмы, преимущественно исходя из своего корпоративного интереса, решая, выгодны им сегодня те или иные избирательные механизмы или невыгодны.
